冯玉军：宗教事务管理，敢问路在何方？

作者简介：冯玉军，男，1971年出生，法学博士，中国人民大学法学院教授，现任中国法学会法理学研究会理事。自1992年参加工作以来，截至2002年，已正式出版学术专著2部；主持完成国际横向交流课题1项（《中国欠发达地区农民法律意识调查》），参与完成国家级课题5项、省级课题4项，多次荣获国家、省部和校级奖励；在《中国法学》、《法制与社会发展》、《光明日报》等国家和省部级核心刊物上发表论文50余篇，参编教材和入选论文集10余部。

冯玉军（图片来源：资料图）

我国当代宗教事务管理经历了一个变化发展的过程。新中国成立初期，我国面临着非常复杂的宗教问题。1951年3月，中共中央发出《关于积极推进宗教革新运动的指示》，要求各地党组织“团结宗教界最大多数，组织、发展和巩固全国宗教界的反帝统一战线”。随后，中国天主教、基督教（新教）教徒开展了一系列在政治上割断与帝国主义的联系，实现教会自治、自养、自传的“三自”爱国运动。1958年举行的第五次全国宗教工作会议，正式提出宗教具有长期性、群众性、民族性、国际性、复杂性，“五性论”由此成为全党上下对宗教问题的根本认识和制定、贯彻宗教政策的理论依据。十一届三中全会后，随着改革开放政策的推行，党的宗教工作也进入到一个新的时期。

1982年，中共中央印发了《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》（即“19号文件”）。文件明确指出：“宗教问题上的矛盾已经主要是属于人民内部的矛盾”，“尊重和保护宗教信仰自由，是党对宗教问题的基本政策”，“使全体信教和不信教的群众联合起来，把他们的意志和力量集中到建设现代化的社会主义强国这个共同目标上来，这是我们贯彻执行宗教信仰自由政策，处理一切宗教问题的根本出发点和落脚点。”文件还首次提出要制定宗教法规的工作思路。

经过近10年的探索和研究，1991年，中共中央、国务院下发《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》（即“6号文件”），明确要求“依法对宗教事务进行管理”，使得全国范围内的宗教立法工作迅速开展起来。1994年，《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》、《宗教活动场所管理条例》（现已废止）颁布；2004年，第一部综合性行政法规《宗教事务条例》由国务院颁布，以行政法规的形式为依法管理宗教事务提供了依据，我国管理宗教事务开始从政策主导向依法管理转变；与此同时，各省、自治区、直辖市关于宗教事务管理方面的地方性法规、政府规章也陆续出台，我国宗教立法初具规模。2007年，党的十七大报告将宗教问题放在国家壮大爱国统一战线的重要地位，指出“促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐，对于增进团结、凝聚力量具有不可替代的作用”，全党上下要“全面贯彻党的宗教工作基本方针，充分发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用”。

总而言之，党对宗教的认识，从最初主要防止国外敌对势力的渗透到现在提倡充分发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用，实现了宗教方针政策的良性转变。一直以来，党和政府对宗教事务的管理始终保持着极大诚意，在实践中不断摸索最妥善的管理办法，也确实遇到过不少困难。“19号文件”曾明确指出：“那种认为随着社会主义制度的建立和经济文化的一定程度的发展，宗教就会很快消亡的想法，是不现实的。那种认为依靠行政命令或其他强制手段，可以一举消灭宗教的想法和做法，更是背离马克思主义关于宗教问题的基本观点的，是完全错误和非常有害的。”实践也证明，处理宗教事务，如果一味依靠行政命令或党的决定，效果肯定要打折扣。展望未来，宗教事务管理必须有可以信赖、值得依靠的法律基础，走“依法治教”的道路。

依法管理宗教事务，并非简单照搬照抄西方法治国家的做法，而是从宗教发展规律和构建和谐小康社会的内在需求出发得出的必然结论。尽管在经济基础、文化传统、政治意识形态以及社会发达程度上，中美之间均有很大不同，但美国依法确定宗教信仰自由、裁断宗教纠纷以及赋予宗教团体较大自由并促进其发挥积极社会作用的理念却也同样适合我国宗教事务的管理。我们知道，在宗教市场高度繁荣的美国并没有宗教专门立法，只有宪法第六条及第一修正案涉及宗教问题。但美国人喜欢以法律解决问题的传统，决定了出现宗教问题后必然会诉诸法院，在法律体系的框架下逻辑严谨地解决问题；美国法律不承认宗教的特殊性，宗教市场的“准入”、“准出”门槛很低，信教者与非信教者、宗教团体与非宗教团体的权利义务平等；美国联邦政府和各级政府没有专门负责宗教事务的职能部门（政府不担任宗教事务管理主体），而是着眼于宗教团体对社会促进的客观效果，实行“法治+社会服务管理+宗教团体自治”模式，这被200多年来美国历史事实证明基本上是成功的。因此，宗教问题对美国政府也就不成为“问题”。只要宗教团体吸收的捐款能够用于社会慈善事业，能解决一些社会问题、满足一定社会需求，就可以进入宗教市场。几十年间，宗教机构的社会服务已涵盖到社会生活的各个方面，其促进美国社会发展、解决社会问题的效果有目共睹。由此形成的社会资本在充分“造福”于广大信众的同时，还强调互惠、信任和社会和谐的伦理系统，为解决教育、城市贫困、失业、公共卫生、控制犯罪和毒品等问题，带来更多的潜在资源。

与美国宗教对社会的显著而积极的作用相比，宗教对社会发展的推动力在我国依然受到程度不轻的牵制，其促进社会和谐的潜力尚在一定程度上处于“休眠”状态。这非但无益于我国宗教事务的管理，对社会整体福利而言，更是一种巨大的资源浪费。因此，转变宗教管理模式，依法管理宗教事务，形成既利于宗教自身发展又有益于社会公众，同时减轻政府部分负担的多赢式宗教管理格局，势在必行。

第一，与“依法治国、建设社会主义法治国家”基本方略相适应，我国的宗教事务管理正在经历从单靠政策管理向政策引导与依法管理相结合的重要转变。已初步形成以宪法第36条为基本纲领，以综合性行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章等为主要形式的宗教法规体系。这不仅是我国民主法制建设的必然结果，也是实现宪法权利和建设公民社会的基本要求。需要特别指出的是，宗教事务管理法制化不仅包括科学立法、民主立法，积极普法、严格执法同样是依法治教的有机组成部分。

第二，长期形成的以约束为主的政府管理理念导致宗教领域问题丛生，许多顽症难以根治，这使得转变宗教管理方式成为新时期宗教工作的重大历史任务。在约束为主的管理理念下，因公权力过度行使，信众容易滋生对“正常”（法定）宗教组织的逆反心理，由此减少对正常宗教活动的参与，转而去参加更能满足自己信仰需求的宗教组织和宗教活动，如此“优胜劣汰”，必然造成宗教市场的复杂化，政府对宗教事务的管理、规制则将会面临更大的挑战。从经济学角度分析，若政府对宗教采取宽松的管理方式，主要靠宗教自身的竞争调节宗教市场，宗教市场一般会健康运行，美国即是如此。但如果政府选择严格、严厉的管理方式，则客观上减少了宗教市场的竞争，容易导致宗教寡头或宗教垄断的形成，这事实上限制了宗教消费者的自由选择权，进而根本上不利于宗教市场的健康运行。

第三，“引导-服务”为主的管理格局，坚持保护公民宗教信仰自由的宪法原则，以较为完善的宗教法律、法规体系为制度背景，严格限制政府公权力的行使。政府宗教事务管理主要是对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行管理、协调，以弥补和防范个人和团体囿于各自立场而产生的利益冲突或社会“失范”。这种转变对政府而言：其一，应当高度重视和理解公民宗教信仰自由，充分认识到宗教在促进和谐社会构建中的积极作用，“有所为有所不为”，引导宗教与社会主义社会相适应；其二，应该下决心转变管理理念，准确定位宗教协会的法律身份，将宗教团体、活动场所与其他社会团体一视同仁，给予其独立自主自办的空间，使之能够真正代表各宗教团体以及各宗教活动场所的合法利益；其三，尽快解决历史遗留问题，妥善处理社会经济发展与宗教自主活动二者间的矛盾（如寺庙“被承包”、“被上市”等），依法管理和处理宗教财产、宗教活动、教职人员社会保障等具体问题。这种转变对宗教团体和宗教活动场所而言：应该改变身份定位，不断加强自身建设，积极进取，发挥主动性，在社会慈善事业等利于和谐社会构建的各项社会事业中多作贡献，减轻政府的负担，进而获得更广泛的社会活动空间。

在政府由传统管制型向服务型转型的大背景下，从“约束为主、只管不理”向“引导为主、依法管理”的方向发展应当是国家宗教事务管理的发展趋势。其实，无论是约束还是引导，本质上都属于管理。二者的根本区别在于政府介入宗教事务的深度。社会公共事务管理是政府的职责所在，完全放任不管便是政府缺位和失职。但管理宗教在本质上不是限制、扼杀，而是有序规范，有序规范的最终目的则是为了让宗教更好地发挥作用。可以预见，随着宗教法规的完善，政府对宗教事务的管理必将做到“有法可依，有法必依”，更多地运用法律手段来分析和解决宗教问题，宗教也将在全面建设小康社会的进程中更好地发挥其良性作用。