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依法治国视域下宗教事务管理:需防范“双重管理”


来源:凤凰佛教综合

《宗教事务条例》明确指出宗教事务部门是宗教事务管理的唯一适格主体,但现实情况并非如此。

编者按:宗教事务作为国家和社会事务的重要组成部分之一,对其予以正确认识、依法管理,是深入贯彻实施依法治国重要理念,建设法治政府的必然要求。新时期我国在依法管理宗教事务方面取得较大进展,但也面临一系列的新问题、新情况亟待解决。哈尔滨东北林业大学文法学院副教授张晓萍与该院硕士研究生耿凯丽共同发表了《依法治国视域下宗教事务管理探析》,文章梳理了我国宗教立法的基本脉络,分析了宗教法律在执行过程中出现的问题,并展望了未来宗教立法需要完善的方面。凤凰佛教佛教观察家栏目编辑文章内容如下:

《宗教事务条例》明确指出宗教事务部门是宗教事务管理的唯一适格主体(图片来源:凤凰佛教)

依法治国要求广大人民群众在中国共产党的领导下,依照宪法和法律,通过各种途径和形式管理国家、社会事务及从事经济文化事业等,以保证国家各项工作规范进行。宗教事务作为国家和社会事务的重要组成部分之一,对其予以正确认识、依法管理,是深入贯彻实施依法治国重要理念,建设法治政府的必然要求,是中国特色社会主义宗教理论的重要实践,对于保证社会秩序和谐稳定,实现中华民族的伟大复兴具有不可忽视的作用。新时期我国在依法管理宗教事务方面取得较大进展,但也面临一系列的新问题、新情况亟待解决,正视并客观分析当前依法治国视域下宗教事务管理出现的新问题,有利于明晰改革方向与途径,进而推动我国宗教工作深入稳定开展。

依法治国视域下宗教事务管理概述

1991年出台的“中发6号文件”明确指出,政府依法管理宗教事务是指其对有关宗教的法律法规及政策的贯彻实施进行行政管理与监督,将宗教活动纳入到法律法规及政策调整范围之内,仅对涉及国家利益、社会公共利益的宗教活动及宗教事务进行管理,而不干预正常的宗教活动与宗教团体的内部事务。该文件首次明确了依法管理宗教事务的目的、主体、对象及方式方法。此后在2001年召开的全国宗教工作会议中,进一步明确依法管理宗教事务,其实质是政府根据宪法、法律法规及相应的规范性文件,对涉及国家利益、社会公共利益的宗教活动或宗教事务,以及社会公共活动中涉及宗教界权益的行为及关系进行的行政管理。

依法治国视域下宗教事务管理主要具有以下几个特点:其一,以法律为准绳。依法治国要求广大人民群众应在党的领导下严格依照宪法与法律的规定,通过一定的方式与途径管理国家与社会事务。宗教作为社会事务的重要组成部分之一,对其予以规范与管理,要求必须以相应的宗教法律、法规及规章等作为支撑予以保障,即以《宪法》为指导原则,以《宗教事务条例》为基础,以相应的法律法规及规章等为补充,来管理与规范相应的宗教事务。其二,以宗教事务部门作为唯一的适格主体管理宗教事务,由《宗教事务条例》中的相关规定可知,县级以上人民政府宗教事务部门作为宗教事务的唯一适格主体,对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理,通过明确宗教事务部门的主体资格,以确保新时期宗教事务管理的制度化与规范化;其三,以涉及国家利益、社会公共利益的宗教事务作为宗教事务管理的主要内容。我国是典型的政教分离国家,一方面,宗教不对国家事务予以干预;另一方面,国家也不介入、干涉宗教内部事务,不会扶持或打压某一宗教。我国《宗教事务条例》中明确规定政府依法管理涉及国家利益、社会公共利益的宗教事务。因此,判断一宗教事务是否属于国家依法管理的范畴,取决于其是否涉及国家利益和社会公共利益而非是否属于宗教内部事务。

依法管理宗教事务,加强宗教法制建设,有利于贯彻依法治国的伟大方略,有利于进一步推行依法行政。自20世纪90年代始,我国先后出台了一系列有关宗教事务管理的法规规章,在将宪法赋予公民的宗教信仰自由权利具体化的同时,也将党和政府针对宗教问题的相关政策逐步制度化、法律化、规范化,进而更为深入贯彻国家依法治国方略,推行依法行政、依法管理宗教事务。

依法管理宗教事务,加强宗教法制建设,有利于保障宗教信仰自由的实现,尊重和保护人权。我国宪法明确赋予公民享有宗教信仰自由的基本权利,这也是我们党在处理宗教问题时所长期坚持的基本方针。自由与管理并不冲突,管理的实质是规范。通过对相关宗教事务予以规范管理,明确公民在何范围内不可作何种行为,进而明确公民宗教信仰的权利范畴,以保障公民宗教信仰的实现,尊重和保护人权。

依法管理宗教事务,加强宗教法制建设,有利于维护宪法、法律权威。宪法与法律是根据人民意志、党的主张及国家意志制定的,代表人民利益,具有至高无上的地位,任何个人、组织及社会团体均要在宪法、法律规定的范围内活动,无条件地遵守宪法与法律,维护宪法、法律权威。宗教事务作为国家与社会事务中的重要组成部分,依法对其进行管理,使其在宪法与法律规定的范围内运行,同时严厉打击非法宗教活动,坚决制裁利用宗教旗号进行的违法犯罪活动,使宗教工作逐步步入制度化、规范化的轨道,有利于真正保障人民利益,尊重维护宪法法律权威。

依法管理宗教事务,加强宗教法制建设,有利于更好地实现宗教的社会功能,维护稳定的社会秩序。宗教作为社会的子系统之一,是社会规范体系中的重要组成部分,凭借其诸多的社会功能与其他社会子系统共同构成社会秩序赖以维系的基础。特别是新时期伴随着我国对外交流的不断扩大与深入,使得我国本身就具有国际背景的宗教问题,受到境外宗教及敌对势力的影响力度越来越大,再加上宗教问题自身与政治、经济及民族问题之间的紧密联系,使得我国的宗教问题逐步演化为境外敌对势力妄图分裂中国、破坏民族大团结的严重的政治问题,极大地破坏了宗教社会功能得以充分发挥所依赖的良好外部环境。只有全面贯彻党的宗教信仰自由政策,依法管理宗教事务,加强宗教法制体系建设,明确合法与非法界限,防范、遏制利用宗教实施分裂国家主权、危害国家安全的非法行为,营造良好的外部环境,进而保证宗教社会功能的充分实现。

依法治国视域下宗教事务管理面临的主要问题

我国宗教事务管理法治化进程始于20世纪80年代颁布的系统论述宗教问题的文件——《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》。此后又先后颁布一系列有关正确妥善处理宗教问题的法规、规章及规范性法律文件等,并于1982年《宪法》中进一步明确扩大公民宗教信仰自由权利的内容,使我国宗教事务管理开始由依政策管理转化为依法律管理。2004年7月,《宗教事务条例》正式颁布,标志着迄今为止我国以《宗教事务条例》为基础,诸多相关法规、规章及规范性法律文件为补充的宗教事务管理法制体系初步形成。但由于宗教事务管理本身所具有的复杂性及敏感性,加之宗教事务管理法治化研究时间尚短,致使宗教事务管理相关的立法层次相对较低,专门且全面系统的规范宗教问题的基本法缺失,而无法对宗教事务管理工作予以全面指导。除此之外,我国现存的与宗教相关的法律法规因缺乏先进的立法观念与立法技术,而存在较多漏洞,乃至部分规定与其他法律法规相冲突,较为完善的宗教法制体系尚未建立,诸多宗教事务仍依据相关宗教政策予以管理,不利于依法治国方略的全面推行。

《宗教事务条例》明确规定政府依法对涉及国家利益或社会公共利益的宗教活动、宗教事务进行管理,且明确指出宗教事务部门是宗教事务管理的唯一适格主体,但现实情况并非如此。政府在宗教事务管理实践中两种极端管理方式在一定范围、一定程度上仍然存在,一方面部分地区的行政机关越俎代庖现象严重,过度介入和干涉宗教事务,将原本应由宗教内部自行管理的事务纳入到政府管理事务范畴之中,侵犯了公民宗教信仰自由的基本权利及相应的合法权益;另一方面,由于实践中执法部门的非统一性,宗教事务管理部门工作人员缺乏相应的民族、宗教及法律知识,致使在宗教事务管理工作中“双重管理”“无人管理”“相互推诿”“无人担责”等乱象丛生,因而不利于公民维护自身合法权益,违背了依法治国视域下宗教事务管理的精神,成为构建和谐宗教关系的桎梏。

依法管理宗教事务,并不排斥宗教界依据其内部的规章制度进行自我管理的行为,特别是当政府在宗教事务管理工作中面临不清晰、不到位之处时,宗教界的自我管理便尤为必要。只有加强宗教界自我管理意识,提高宗教界自我管理水平,才能破除宗教界对行政权力的过度依赖,同时排除因行政权力过度介入干涉宗教内部事务而侵犯宗教主体自身合法权益的非法行为。但迄今为止,受宗教界人士文化知识水平、外部社会环境等因素影响,致使其自我管理意识欠缺,自我管理水平相对较低,如,宗教团体内部的财物会计制度规范的不完善,致使宗教界铺张浪费、贪图享乐等不良风气在一定范围内横行,严重破坏了宗教界良好的外在形象。

依法行政是依法治国的关键与核心。只有不断坚持依法行政,完善行政问责与监督制度,才能有力地推进依法治国重要战略,这就要求宗教系统工作人员在管理宗教事务时必须受到法律制约与监督。但在实践中,由于行政问责与监督制度不完善,宗教工作系统工作人员在行使行政管理职能时,以权谋私、粗暴管理等行为在一定范围内仍然存在。

我国最早于2003年开始进行关于行政问责制度的实践探索,由于研究时间较短,我国的行政问责制度尚未形成制度化的法律法规,而只能散见于部分条例、规章及规范性法律文件之中,立法位阶相对较低。且由于缺乏统一的问责程序法,使得行政问责于实践操作中随意性较大,不利于制度问责的建设与发展。其次,我国行政机关之间职能交叉较为严重,如在宗教事务管理中,在某一方面便存在民政部门、宗教事务局、文化部门等多部门共同执法现象,使其在具体追责程序中往往因行政责任不明而无从问责。最后,由于依法管理宗教事务是依法治国视域下出现的新问题,在宗教法律法规实施过程中,无论宗教管理干部还是一般群众,均更倾向于依靠政策指导行为,而对法律法规存在认识不到位或不适应现象,这无疑不利于宗教管理干部在行使行政管理职能时坚持依法行政原则,也不利于建立针对宗教管理干部行使职权时予以监督的群众监督制度,以促使国家机关及其工作人员严格依法行政,维护法律尊严、人民利益、民族团结与祖国统一。

依法治国视域下宗教事务管理措施的完善

坚持科学立法,完善宗教法律体制建设,是深入推行依法治国战略不可或缺的重要举措。针对当前宗教法律体系立法层次较低、现有法规规章不完善等问题,应坚持立法为先,抓紧制定宗教基本法以保证宗教工作可以有章可循,党的政策可以长期稳定地贯彻与执行。应在“利益均衡”法律原则的指导下,妥善协调国家、集体与公民之间的利益关系平衡[6],积极调查、征求广大人民群众有关宗教问题的立法建议,加强社会各界有关宗教立法问题的意见沟通与交流,选择性地借鉴国外有关宗教立法的先进经验,以形成宪法为基础,宗教基本法为主干,其他法律法规、规章及规范性法律文件为补充的宗教法制体系。此外,应完善现有宗教法律法规,以完善已有的宗教法律制度体系,特别是针对现有的宗教法规规章之间存在的相互冲突、互不配套的问题,应严格遵守《立法法》中的相关规定予以清理相关宗教法律规范,以形成完备科学的宗教法律制度体系。

针对当前宗教事务管理实践中存在的两种典型的不当干预宗教事务行为,可以从以下两个方面予以完善。首先,就部分地区存在的宗教事务部门越俎代庖现象,应进一步提高宗教事务管理部门工作人员的宗教知识与法律素养,加大政府依法管理宗教事务范畴的宣传力度,注意区分宗教内部事务与涉及国家利益、社会公共利益的宗教事务,做到不错位、不越位。其次,就部分地区存在的宗教事务“双重管理”“无人管理”“相互推诿”等乱象,应在完善相关法律法规规章的同时,加大相关宗教法律法规的宣传力度、建立相应的考核机制、完善行政问责制度,以保证各个执法部门熟知自身的职权内容与相应的法律责任,确保其在宗教事务管理实践中真正坚持保护公民宗教信仰自由,做到不缺位、不推诿,切实维护宗教界的合法权益。

依法管理宗教事务,并不否定宗教界内部的自我管理与规范,针对当前宗教界自我管理意识薄弱,水平较低的现状,应在肯定政府作为宗教事务管理主体的同时,充分发挥宗教团体、宗教组织的自我管理、自我规范的主动性、积极性,加强相关宗教法律法规的教育宣传工作,定期开展相关专题讲座以提高宗教界人士与信教群众的文化素养、思想认识与法治观念。在政府宗教事务部门的指导下,建立健全宗教组织内部民主管理制度、民主决策机制、教职人员的检查监督与考核考评制度。同时进一步完善宗教团体内部财物会计制度,成立专门的财务管理小组,以规范管理宗教团体财务运行状况,避免贪图享受、铺张浪费等不良风气横行,维护并改善宗教界的外在形象。

依法管理宗教事务要求宗教工作系统工作人员在行使行政管理权限时,要严格遵守法律法规规定,以防止滥用职权、玩忽职守现象发生。

首先,应加大宗教法律法规的宣传力度。通过扩大宣传宗教法律法规知识,提高宗教工作系统工作人员及广大人民群众的思想认识及法治观念,使广大人民群众在自觉遵守国家法律法规的同时,对宗教工作系统工作人员的行政行为予以监督。此外,宗教工作系统工作人员也应自觉接受来自包括信教群众在内的社会各方面的监督,树立依法行政意识的同时,不断提高依法管理宗教事务水平,既不借宗教事务管理以权谋私,也不能简单粗暴管理而激化矛盾,真正全面正确地贯彻宗教法律法规及政策。

其次,完善行政问责制度,坚持“责权一致”原则,保障行政相对人合法权益。应尽快制定一部全面系统规范行政问责问题的程序法,以明确行政问责主体、内容、具体操作程序及问责标准等,并将相关内容通过服务台、办公大厅或政府网站等途径,向行政相对人予以公示阐明,以避免执法人员逃避相关法律责任。同时坚持“高效便民”原则,可以推行“一个窗口对外”制度,如针对宗教事务多部门共同管理的现状,可以通过实行该制度,使行政相对人在较短时间内通过相对简单的程序达到目的,既可以提高执法的效率与质量,也可很大程度上改善因职能交叉而导致的行政责任不明无从问责的情况,保障行政相对人的合法权益。

最后,建立健全群众监督制度。在大力推行宗教事务管理部门政务公开的同时,积极建立健全群众监督制度,特别是信教群众举报制度,将宗教事务管理部门的具体行政行为置于“阳光”之下,打破“暗箱操作”,自觉接受公众、媒体及网络监督,规范行政行为,保障行政相对人对行政权的合理信赖,构建诚信政府、和谐社会。

[责任编辑:邢彦玲 PFO003]

责任编辑:邢彦玲 PFO003

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